国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知
国办函〔2023〕115号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
国务院办公厅
2023年11月3日
关于规范实施政府和社会资本合作
新 机 制 的 指 导 意 见
国家发展改革委 财政部
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。（一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。（三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。（四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。（五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。（七）严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。（八）公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。（九）规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。（十）严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。（十一）做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。（十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。（十三）惩戒违法违规和失信行为。如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。（十五）建立常态化信息披露机制。项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。（十六）加强组织实施。各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。（十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。（十八）支持创新项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）
附件
支持民营企业参与的特许经营新建
（含改扩建）项目清单
（2023年版）
13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目1. PPP新机制的作用和意义
a）今年2月全国PPP项目核查以来，我国PPP已经停顿了8个多月，在疫情后由于种种原因经济增长乏力的当前，PPP新机制特别有利于发挥其在基础设施和公用事业开发、促进经济增长等方面的作用；
b）PPP新机制与10月初国办转发财政部和国家发改委“关于存量PPP项目分类处理意见”直接配套，明确了中央和主要部委对PPP的原则和导向，释疑解惑PPP相关方如地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等对PPP下一步走向的困惑，提振各方兴趣和信心；
c）有利于落实习主席今年出席的金砖五国南非论坛宣言的第49条“我们将继续支持公私合作（PPP）及基础设施工作组分享基础设施有效开发和交付方面的知识、良好做法和经验，使各成员国从中受益。在这方面，工作组整理了指导原则，推动基础设施交付采用务实方式，并在基础设施建设和交付中使用公私合作等混合融资方案。我们期待于今年晚些时候举行基础设施投资研讨会，与金砖国家政府、投资者和融资方讨论如何与私营部门合作，促进在基础设施交付中使用绿色、转型和可持续金融。”有利于实施“一带一路”互联互通项目，等等。
2. 使用者付费的内涵
PPP新机制强调使用者付费，但要正确理解的是，还包括穿透看也是使用者付费的，例如，社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然是使用者付费；另外，不管采用什么投融资模式（即使完全是政府或其国企投资项目），但涉及国计民生的项目，如地铁，仍然需要政府补贴，即政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目，也可以认为是使用者付费；最后，如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地用其它资源（而非现金）补偿社会资本，也可以算使用者付费。
3. 特许经营的内涵及与PPP的关系
王守清教授曾作为两个领衔专家之一参与的我国“基础设施和公用事业特许经营管理法”（2014年征求意见稿，后来国务院以[2015]25号令“基础设施和公用事业特许经营管理办法”发布），里面有特许经营的权威定义。按PPP新机制所言，国家发改委启动了25号令的修订以及特许经营项目协议模板与PPP新机制项目实施方案要点等配套文件的起草工作。从内涵而言，特许经营也是PPP特别是广义PPP的一种具体模式，主要特点是以使用者付费为主，但如前所述，并不排除政府补贴，特别是运营期的补贴，但项目产权仍然归政府或其国企，如BOT，政府只是把项目的投资建设运营特别是收益权特别许可授权给社会资本；即使有些情形下，政府可能让社会资本也拥有产权，以利于项目融资，如BOOT，但这个产权只是有限产权：有限的时间段（特许期以内）、有限的设施（部分特别是可拆卸的）、有限的目的（所融资金只能用于本项目），项目的终极产权仍然是政府或其国企的。
4. PPP新机制与可持续性和"一带一路"
PPP新机制有利于促进我国PPP的健康发展，因为可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债、代际不公平和不可持续；也可以减小社会资本特别是央国企工程公司“投资是假，承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题；还可以减轻金融机构过度依赖央国企和政府信用，而不想应用国际惯例的偏好：PPP项目融资应主要采用有限追索甚至无追索项目融资而非企业融资。总之，PPP新机制有利于倒逼地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性，包括引导三大政策银行的基础设施基金真正向股权投资而非明股实债发展，也更符合国际惯例：财政实力较强的发达国家主要是做政府付费为主的PPP项目，而财政实力较弱的发展中国家主要是做使用者付费为主和/或资源补偿的PPP项目。了解最后这一点，对我国企业到“一带一路”沿线国家投资PPP项目非常重要，可以减轻我国过去几年，有钱的地方做政府付费或补贴的PPP项目较少，而穷的地方反而做政府付费或补贴的PPP项目较多的不正常现象。
5. PPP新机制的本意与前景
a）从英文PPP名称而言，第二个P本来就是Private，即民营企业（包括外商），所以优先选择民营企业就是回归PPP本意和国际惯例；
b）PPP强调的提高公共产品的供给效率，民企在这方面特别是运营方面具有比较优势，例如，更善于发现市场需求、识别市场化（使用者付费为主）的项目，效率特别是运营期效率更高，已经有很多事实证明这一点；
c）央国企与政府有太多的直接和间接联系，他们与政府合作实施PPP项目，二者之间教练员、运动员和裁判员等角色很容易混淆，而且央国企所用的投融资金和其它资源，本质上都是（不同层级）政府的，央国企若投资失败，即使问责有关高管（非常困难，因多是集体决策，流程上也合规），还是政府损失了；
d）当然，民企特别是在基础设施领域也有弱点，如信用、社会责任、技术、人才等不如央国企，因此，PPP新机制根据不同项目特点，提出三类项目动态清单（民企控股的、民企占股大于35%的、民企可以参与的）给民企留下了更多空间，比较有利于吸引民企参与PPP，也给央国企留下空间，有利于PPP新机制的实施。
e）不过，由于民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，加上他们融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决、地方政府对民企各方面的担心以及害怕自己担责等原因仍偏好央企，不要过高期望民企会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上（本来就不正常）；而且使用者付费的好项目已经不那么多、三类项目清单的边界也有赖于各省发改委进一步细化和明确。因此，PPP新机制对民企的政策激励最大，而央企的项目机会还是可期，但一些地方国企的角色则可能有点微妙（在政策红利上不如民企，在实力上不如央企），迫切需要能够挖掘市场潜力，切实搞好项目运营，能把项目需求做实做稳做大并提高项目全过程供给效率的社会资本。
